亚洲“四小龙”老年经济安全保障体系检视

来源:第二届中国管理国际学术会议入选论文    日期:2018-03-14    浏览量:322次    作者:龚韩湘,冯泽华

摘要:随着人口老龄化进程不断加快以及经济发展趋于放缓,亚洲福利社会的代表韩国、新加坡、中国台湾和中国香港在老年经济安全保障上皆有重大举措。本文通过分析亚洲四小龙老年经济安全保障体系及其改革经验,为构建我国大陆地区老年经济安全保障体系提供借鉴。

关键词: 亚洲四小龙”  老年经济安全  保障体系

 

在二战后,几乎所有的西方工业化国家都建立了老年经济安全体系,并且随着体系覆盖面的扩张和给付水准的提高,老年经济也获得了实质性的保障。然而,经济发展水平与西方发达国家相当的亚洲四小龙经济体(韩国、新加坡、中国台湾和中国香港)却在福利制度的构建和老年经济安全的保障体系上与西方发达国家有不同的步调和方向[1]1990年后,台湾地区改革职业相关的老年经济安全保障制度,实施国民年金保险制度(National Penion SchemeNPS),对65岁以上没有领取国家社会安全给付的老年人提供经济支持,以及将未受到任何社会保险覆盖的人口纳入保障范围[2];韩国逐步扩大1988年国民年金保险方案(National Pension ActNPA)的保障对象,到1990年末,基本建立起了一个覆盖全人口的老年经济安全保障制度;经历了亚洲金融风暴的香港在2000年实施了类似新加坡的强制公积金制度(Mandatory Provident FundMPF);而新加坡除了1953年立法通过的中央公积金制度(Central Provindent Fun,CPF)外,在2001年实施了补充性退休方案,该方案规定新加坡公民每月必须把15%左右的工资划拨到养老准备账户中[3]

1 亚洲老年经济安全制度发展背景

1.1 人口老龄化挑战

由于全球人口寿命延长及出生率下降,高龄化已成为国际普遍趋势。依据联合国《2015年世界人口前景报告》显示,美国、英国、德国等乃至亚洲的韩国、新加坡、日本和中国香港等国家和地区,65岁以上人口的比重都呈现上升趋势。尤其是我国香港地区,1983年老年人口就超过总人口7%,步入联合国规定的老龄化社会。截至2015年底,香港地区老年人口更是超过15%,而新加坡(11.7%)、中国台湾(10.5%)、韩国(9.5%)及中国大陆(9.6%)老年人口形势也异常严峻(如图1),如何保证老年经济安全成为亚洲国家不可忽视的议题。

图1 亚洲“四小龙”及中国大陆65岁以上人口所占比重

资料来源:United Nation, World Population Prospects: the 2015 revision.

从人口老龄化速度来看,亚洲四小龙人口老化问题虽然比德国、法国等国家来得晚,但从老龄化社会(7%)过渡到高龄化社会(14%),法国用了115年,而新加坡、韩国、中国台湾、中国香港却分别只用了短短16年、17年、24年、27年(如表1)。亚洲四小龙人口老化速度远超过西方发达国家。

表1 主要国家人口老化情况

资料来源:United Nation, World Population Prospects: the 2015 revision

1.2经济与政治安全的需要

亚洲四小龙在老年经济安全制度上的积极作为,除了有回应人口结构老龄化造成的社会影响外,也有财政与经济上的影响。公共年金制度或者政府立法强制的职业退休金制度都会在短期内迅速累积大量的基金,成为国家或地区在经济发展迟缓下公共投资与产业转型发展的一项重要资金来源,这也是韩国政府早在1970年就着手国民年金保险立法的主要动机[4]。通过社会福利制度构建社会契约,保障人民的经济安全,是国家在面对加速的经济全球化下,维持经济成长和政府获得人民支持的重要因素。

1.3儒家与孝道文化影响

亚洲文化的一个重要特质是受中国传统儒家及孝道文化影响,强调亲属间的责任以及对父母的孝行是其重要思想之一。这种文化价值观,不只体现在中国大陆、中国香港、中国台湾、新加坡等华人社会中,同样也存在韩国、日本、印度、菲律宾等其他亚洲国家[5],使亚洲国家与西方国家呈现出不同的老年经济体系。儒家及孝道文化也深深影响社会对于高龄者的定位,以及国家或地区对于高龄者各项责任的定位和安排。

2 老年经济安全保障制度及其改革

2.1 韩国年金制度

韩国最早实施的年金制度是1960年的公务员年金方案,1973年覆盖范围扩大至军人和教师,经济的停滞不前和全球性的石油危机使年金制度摇摇欲坠。直至19世纪80年代,随着政治的改革和经济的高速发展,韩国政府于19861231日通过国民年金法,并于198811日开始实施。韩国现行社会经济安全保障体系如图二。

图2 韩国现行社会经济安全保障体系

资料来源:韩国国民年金公团http://chinese.nps.or.kr/jsppage/china/system/premiumpayment.jsp

由于老年经济安全体系设计不完善,20世纪90年代初韩国出现了严重的年金收支失衡危机。因此,韩国90年代年金改革除了扩大覆盖范围外,针对财务失衡问题也做了重大调整[6]1998年韩国修改国民年金法,将年金给付的平均所得替代率由70%降为60%,同时将年金合格领取年龄由60岁逐年提高到65岁。但由于这次改革未能解决年金的长期财务问题,所以在2002年,国民年金改革再度成为韩国各界关注的焦点。韩国政府再度提出提高保障费率与降低给付水准,因得不到主要反对党的支持而迟迟无法通过。

2.2 新加坡中央公积金制度

新加坡经济发展的奇迹引起了世界经济学家的关注,但众多的论著中,在新加坡经济起飞中扮演着重要角色的中央公积金制度却常常被忽略。新加坡的老年经济安全体系由社会保险和社会福利两部分组成,社会保险由国家强制实施的个人储蓄制度即中央公积金制度构成,是新加坡社会保障体系的主体部分,也是最具特色之处。社会福利是指政府对无法维持最低生活标准的国民给予救助,它是社会体系的辅助部分。

新加坡政府为建立社会安全制度于1953年制定《中央公积金法》建立中央公积金,要求凡是在新加坡工作者均要按月由雇主与雇员按照一定的比例上缴费用以作为生活保障所需[7]。为推动此制度的发展设立中央公积金局为主管机关,中央公积金制度于195571日开始实施。此后,公积金覆盖范围不断扩大,推出了一系列公积金计划,全面覆盖了养老、住屋、医疗、投资增值等领域,例如1968年推出的公共组屋计划1984年推出的医疗双全计划1995年推出的医疗储蓄计划等。这些计划不仅保障了老年经济安全,也为国家经济的快速发展提供支撑。

表2 新加坡中央公积金改革历程


2.3 中国台湾国民年金制度

台湾地区现行的老年经济保障体系是依照世界银行的模式所构建的一种多层次的保障体系,包括第零层的社会救助制度、第一层的公共年金制度、第二层的职业退休金制度以及第三层以自愿为原则的私人商业保险、家庭户主等保障制度。

台湾地区自1990年即开展有关国民年金制度的讨论,1997年成立国民年金制度规划指导小组,提出制度构建、年金整合的发展方向,并以在现有制度基础上变革、使运作中变动最小为原则。于200810月正式实施国民年金制度该制度规定,2565岁民众皆可参加该保险,每月缴纳674元新台币,只要缴费满四十年,每月可领取全额年金8984元新台币,一直领到死亡为止。实施该制度后,老农津贴、敬老津贴、原住民敬老福利生活津贴等全部整合进国民年金制度。台湾地区国民年金制度规划的其他重大事件见表3

表3 台湾地区国民年金制度规划重大事件

2.4 香港强制公积金制度

香港政府早于1960年便开始讨论老年年金的相关政策,直至1997年才决定推动强制公积金制度,以完善老年经济安全制度,于2000年正式实施。该制度规定雇主与雇员自行筹措个人老年的退休费用,由雇主和雇员各提拨薪资的5%进入个人账户中,而每月薪资不足5000港币者,只由雇主提拨5%的薪资费用;且员工可自由提拨固定费用外的经费进入个人退休账户中,但一个月最高限额为1000港币[8]。据香港强制性公积金计划管理局2011的统计数据显示,超过85%劳动者被纳入强制性公积金保障中

3 老年经济安全体系改革策略综合比较

3.1 多层次老年经济安全体系构建

亚洲四小龙经济体的经济安全体系构建皆是借鉴世界银行的模式。韩国和中国台湾的年金范围从刚开始只覆盖未参加相关社会保险的民众,逐渐扩大到所有就业人群,让就业人群在原有的社会保险年金制度之外,多了一层老年经济保障。而新加坡和中国香港则在原有的强制公积金制度之下构建了基本保障制度,提供所得不足的老人的基本生活保障。就整个年金体系而言,除了社会保险方案类型选择不尽相同外,亚洲四小龙都鼓励私人年金的发展,以使国民老年时能在公共年金基础上获得更多的所得来源。

3.2 年金财务调整

在人口结构的压力以及经济和就业条件恶化的形势下,亚洲四小龙在年金的长期财务平衡上面临着巨大的挑战。而根据西方发达国家的经验,年金财务调整主要有三种方式:提高保险费率、降低给付水准和提高领保年龄。韩国在20多年的国民年金实施过程中,经过了几次重大的调账保险费率和调低给付水准,在一定程度上冲击了被保险人对于国民年金保险的信心和投保意愿。新加坡和香港则在不增加雇主社会保险费负担下,运用税收来扩充年金的给付财源,而台湾地区亦采用扩大政府财政支出的做法,弥补年金的不平衡。

3.3 保险对象的扩大

扩大社会安全的覆盖对象,是世界银行近年来推崇的思想之一。从亚洲四小龙发展老年经济安全体系来看,逐渐扩大社会保险的覆盖范围也是一种重要的趋势,尤其以韩国和我过台湾地区的国民年金制度特别明显。韩国在国民年金实施之初,仅覆盖雇佣10个员工以上的企业受雇者,而后逐渐将覆盖对象扩充到雇佣5个员工以上企业;在1995年扩充到农民、渔民、自雇者等。

4 对我国大陆地区的启示

4.1 建立普及性较大的基本保障制度,强化政府财务责任

政府在全面健康的维护、老年经济安全以及失业者的生活保障等社会福利领域有积极的介入。亚洲四小龙将老年经济安全体系作为政府就业政策与经济发展策略的一部分,在达成经济发展目的的同时也保障了老年人生活安全以及社会再分配的目的。

4.2 建立多层次老年经济安全保障体系

亚洲四小龙的老年经济安全体系皆参照了世界银行多层次的老年经济安全模式这种模式被赋予多重功能,包括保障老年经济安全、收入的再分配、提高储蓄率等。而要同时满足这些功能,并非单一层次的体系可以达成。因此,只有建立基础年金、职业年金制度和鼓励个人储蓄等多层次的配合衔接,才能有效地达成政策目标。

4.3 建立符合中国儒家和孝道文化的家庭供养制度

亚洲四小龙的老年经济安全体系皆受中国传统文化影响,中国传统文化在其社会稳定中扮演着极其重要的角色。同时,在人口快速老龄化的趋势下,仅依靠政府的财政投入并不实际,因此,依靠中国传统儒家和孝道文化建立家庭供养制度将有可能成为保障我国老年经济安全和社会稳定的重要途径。费孝通[9]曾经深入研究过中国养老模式,认为中国家庭重视亲代抚育子代、子代赡养亲代双向责任的反馈模式。相对于西方只重视亲代抚育子代责任的单向接力模式,中国较容易促成老年父母赡养责任转移和消解到社会中,从而减轻政府财政压力。因此,中国儒家文化和孝道将会成为我国老人经济安全体系中最明显的本土特色。

4.4 进一步完善与老年经济安全的法律体系

我国大陆地区的法律体系建设与东亚四小龙相比相对滞后,在老年人经济安全保障方面更为明显。除了1996年出台的《中国老年人权益保障法》外,与老年人相关的法律甚少。而一些相关的措施也只是散见于各部门的文件之中,并未形成完整规范的法律体系,影响力和制约力有限。本文认为我国大陆地区应借鉴亚洲四小龙的经验,加快相关法律的制定和完善工作,构建完整的老年经济安全的法律体系,从根本上保证老年人的经济安全和权益得到有效保障。 

参考文献

[1] Olle Lundberg, Monica Åberg Yngwe, et al. The role of welfare state principles and generosity in social policy programmes for public health: an international comparative study. Lancet, 2008, 372(9650): 1633-40.

[2] Hsu, M., X. Huang and S. Yupho, The development of universal health insurance coverage in Thailand: Challenges of population aging and informal economy. Social Science & Medicine, 2015, 145: 227-236.

[3] Holliday. Productivist Welfare Capitalism: Social Policy in East Asia. Political Studies, 2000,48 (4) : 706-723.

[4] Jung, C.L. and A. Walker, The Impact of Neo-liberalism on South Korea's Public Pension: A Political Economy of Pension Reform. Social Policy & Administration, 2009,43(5): 425-444.

[5] 张军. 福利文化与制度供给:比较社会保障制度模式研究的新范式[J].重庆工商大学学报(社会科学版),2015,03:63-71.

[6] G-J. The rules of the game: the politics of National Pensions in Korea. SocialPolicy & Administration, 200741(2), 132-147.

[7] Asher, Mukul G. Pension Reform in an Affluent and Rapidly Aging Society: The Singapore Case.  Hitotsubashi Journal of Economics, 2002,43: 105-118.

[8] Lee, Eliza W. Y. Welfare Restructing in Asian Newly Industrialized Countries: A Comparison of Hong Kong and Singapore. Policy & Politics, 2006,34(1): 453-471.

[9] 费孝通. 家庭结构变动中的老年赡养问题——再论中国家庭结构的变动[J].北京大学学报(哲学社会科学版),1983,03:7-16.

(作者:龚韩湘 广州医科大学卫生管理学院硕士研究生;冯泽华 暨南大学法学院)